Beamte und Streik

Das Streikverbot ist eines der Kernbestandteile der in Art. 33 Abs.5 GG verankerten hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“. Es genießt daher rechtlich Verfassungsrang. Das Streikverbot ist gleichzeitig aber auch in seiner Stabilitätsfunktion einer der tragenden Säulen für die Legitimation des besonderen Dienstverhältnisses. Dabei ist das Beamtenverhältnis einheitlich zu betrachten; es differenziert nicht danach, ob eine Tätigkeit mehr oder weniger hoheitlicher Natur ist. Abgesehen davon, dass auch Lehrer hoheitliche Aufgaben haben und dass der staatlichen Schulpflicht die öffentliche Pflicht gegenüber steht, den Schulbesuch zu gewährleisten.

 

Mit Urteil vom 27. Februar 2014 (BVerwG 2 C 1.13) hat sich das Bundesverwaltungsgericht höchstrichterlich zum Streikverbot für Beamte geäußert.

 

Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner Entscheidung festgestellt, dass für alle Beamten unabhängig von ihrer Tätigkeit ein generelles Streikverbot als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG besteht. Zugleich hatte das Bundesverwaltungsgericht erklärt, dass für Beamte außerhalb der rein hoheitlichen Staatsverwaltung ein Konflikt zwischen Art. 33 Abs. 5 GG und der Vereinigungsfreiheit nach Art. 11 Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) besteht. Der Bundesgesetzgeber wurde aufgefordert, einen Ausgleich zwi-schen den inhaltlich unvereinbaren Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG und des Art. 11 EMRK.

 

In den Urteilsgründen hat der 2. Senat eine Konfliktsituation konstatiert: Er geht ei-nerseits davon aus, dass das Streikverbot für Beamte unmittelbar von Art. 33 Abs. 5 GG umfasst, nur an den Status geknüpft und damit für alle Beamten unabhängig von der wahrgenommenen Funktion verbindlich ist.

 

Daneben sei aber auch der EMRK im nationalen Recht Geltung zu verschaffen. Die EMRK enthalte ein Recht der Staatsbediensteten auf Tarifverhandlungen über die Arbeitsbedingungen und ein daran anknüpfendes Streikrecht. „Diese Rechte können von den Mitgliedsstaaten des Europarats nach Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK nur für Angehörige der Streitkräfte, der Polizei und der hoheitlichen Staatsverwaltung generell ausgeschlossen werden. Nach der Rechtsprechung des EGMR gehören nur solche Staatsbedienstete - unabhängig von ihrem Rechtsstatus - der hoheitlichen Staatsverwaltung an, die an der Ausübung genuin hoheitlicher Befugnisse zumindest beteiligt sind. Die deutschen öffentlichen Schulen und die dort unterrichtenden, je nach Bundesland teils beamteten, teils tarifbeschäftigten Lehrkräfte, gehören nicht zur Staatsverwaltung im Sinne der EMRK.“ Dabei wird erklärt, dass es sich beim Begriff „Staatsverwaltung“ um einen Konventionsbegriff handele und dass der EGMR die Begriffe der EMRK autonom auslege. Ansonsten hätte es jeder Signatarstaat in der Hand, den Anwendungsbereich der EMRK noch eigenen Bedürfnissen einzuengen.

 

Diese Kollisionslage zwischen deutschem Verfassungsrecht und der EMRK aufzulösen sieht sich der Senat nicht in der Lage, hier sei der Bundesgesetzgeber berufen Als mögliche Alternative spricht er eine Konkretisierung der Bereiche der hoheitlichen Staatsverwaltung einerseits an, für die ein generelles Streikverbot gelte und anderen Bereiche der öffentlichen Verwaltung, in denen die einseitige Regelungsbefugnis der Dienstherren zugunsten einer erweiterten Beteiligung der Berufsverbände der Beamten einzuschränken seien. Dabei weist der Senat ausdrücklich auf die Konsequenz hin, dass die Zuerkennung eines Streikrechts für die in diesen Bereichen tätigen Beamten einen Bedarf an Änderungen anderer, den Beamten günstiger Regelungen, etwa im Besoldungsrecht, nach sich ziehen würde.

 

Für die Übergangszeit bis zu einer bundesgesetzlichen Regelung verbleibt es bei der Geltung des verfassungsunmittelbaren Streikverbots. Der Senat weist aber ergänzend darauf hin, „dass den Tarifabschlüssen für die Tarifbeschäftigten des öffentlichen Dienstes aufgrund des Alimentationsgrundsatzes nach Art. 33 Abs. 5 GG maßgebende Bedeutung für die Beamtenbesoldung zukommt. Die Besoldungsgesetzgeber im Bund und in den Ländern sind verfassungsrechtlich gehindert, die Beamtenbesoldung von der Einkommensentwicklung, die in den Tarifabschlüssen zum Ausdruck kommt, abzukoppeln.“

 

Der dbb sieht derzeit folgende Konsequenzen:

     

  • Der dbb begrüßt die Klarstellung, dass das Streikverbot als statusrechtliches Kernelement für alle Beamtinnen und Beamten gilt. Die wahrgenommene Tätigkeit spielt keine Rolle.
  • Das BVerwG hat deutlich gemacht, dass in der „genuin hoheitlichen Verwaltung“ durchgängig Beamte eingesetzt werden müssen. Das bisher praktizierte Nebeneinander von Beamten und Tarifangehörigen wird beanstandet.
  • Der dbb hält - anders als das BVerwG - unter Anwendung dieser Grundsätze daran fest, dass auch Lehrer hoheitliche Aufgaben wahrnehmen und daher regelmäßig zu Beamten zu ernennen sind.
  • Der Beamtenstatus ist nicht teilbar. Eine Differenzierung nach hoheitlichen und nichthoheitlichen Aufgaben mit abweichenden Beteiligungs- und Verhandlungsrechten wird abgelehnt. Eine solche Mischform entbehrt jeder Legitimation. Eine Einschränkung der Pflichten wird sich überdies notwendigerweise negativ auf die besonderen beamtenrechtlichen Sicherungsrechte auswirken.
  • Ob es die vom BVerwG behauptete Kollision zwischen EMRK und deutschem Verfassungsrecht gibt, die von der Legislative zu lösen wäre, wird letztlich das BVerfG entscheiden müssen. Dem Bundesverfassungsgericht liegen zu der Thematik bereits aus vorangegangenen Verfahren verschiedene Verfassungsbeschwerden vor.
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Zudem:

 

Eine Aufhebung des Streikverbots hätte, aufgrund der besonderen deutschen Rechtskonstruktion, eine sehr viel weitergehende Folge als in anderen Ländern, die Einschränkungen des Streikrechts - zulässigerweise - an bestimmte Bereiche knüpfen:

 

Würde das Streikverbot aus Art. 33 Abs. 5 GG als tragendem Grundsatz eliminiert, hätte dies zunächst zur Folge, dass alle Berufsgruppen, beispielsweise auch Polizei und Feuerwehr, streiken könnten. Die Koalitionsfreiheit des Art. 9 Abs. 3 GG gilt einschränkungslos für alle Berufe, sie enthält keinen Gesetzesvorbehalt und gilt als eines der wenigen Grundrechte unmittelbar; Einschränkungen ergeben sich gegenwärtig nur deshalb, weil auf derselben Regelungsebene, nämlich auf der Ebene der Verfassung, Art. 33 Abs. 5 GG, eine Ausnahme geregelt ist.

 

Da für einen Rechtsstaat allein schon wegen des staatlichen Gewaltmonopols eine Begrenzung des Streikrechts etwa für die Polizei allein auf dem Weg über Notdienstvereinbarungen kaum tolerabel erscheint, besteht die Gefahr, die Koalitionsfreiheit aufzuweichen, etwa Art. 9 Abs. 3 GG für bestimmte sensible Funktionen – und dann auch unionrechtskonform – einzuschränken. Kurz: Wer das Streikverbot aus Art. 33 Abs. 5 GG streicht, kann schnell zu der Notwendigkeit kommen, es in Art. 9 Abs. 3 GG hineinschreiben. Das wäre aus gewerkschaftlicher Sicht dann allerdings kaum eine ertragbare Lösung.

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