Vordienstliche unterhälftige Tätigkeit und die spätere beamtenrechtliche Erfahrungsstufenfeststellung

Eine „hauptberufliche“ Tätigkeit als Arbeitnehmer im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn musste auch schon vor Inkrafttreten des § 32 Abs. 4 LBesG am 01.11.2020 in dem in einem Beamtenverhältnis zulässigen Umfang abgeleistet worden sein. Da einem Beamten eine Teilzeitbeschäftigung mit weniger als der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit nur unter bestimmten Voraussetzungen bewilligt werden kann, müssen diese auch erfüllt sein, damit eine unterhälftige Teilzeitbeschäftigung als Arbeitnehmer als Vordienstzeit berücksichtigt werden kann.

Der 1989 geborene Kläger wurde mit Wirkung vom 01.07.2020 als Regierungsrat (Besoldungsgruppe A 13) in den Dienst des Beklagten eingestellt. Er begehrt eine für ihn günstigere Festsetzung des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen.

Zwischen dem Abschluss seines rechtswissenschaftlichen Studiums und dem Beginn seines Rechtsreferendariats arbeitete er als angestellter akademischer Mitarbeiter im wissenschaftlichen Dienst an der Universität Freiburg. Vom 15.09.2014 bis 30.09.2015 betrug sein Beschäftigungsschnitt über 50 Prozent, zwischen 01.10.2015 und 30.09.2016 unter 50 Prozent. Er war parallel zu seiner Anstellung als Promotionsstudent eingeschrieben, und schloss am 01.02.2017 erfolgreich ab.

Mit Bescheid vom 21.10.2020 setzte das Landesamt für Besoldung und Versorgung den Zeitpunkt des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen auf den 01.09.2019 fest. Nach Durchführung eines Widerspruchsverfahrens wurden weitere Zeiten anerkannt.

Der Kläger erhob gegen die Nichtberücksichtigung des Zeitraums vom 01.10.2015 bis zum 01.02.2017 Klage. Mit Urteil vom 26.07.2022 verpflichtete das Verwaltungsgericht den Beklagten unter entsprechender Aufhebung des Bescheids des Landesamts vom 21.10.2020 in Gestalt dessen Widerspruchsbescheids vom 02.08.2021, die Tätigkeit des Klägers als akademischer Mitarbeiter an der Universität Freiburg während des Zeitraums vom 01.10.2015 bis einschließlich zum 31.01.2017 als berücksichtigungsfähige Vordienstzeiten anzuerkennen und den Zeitpunkt des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen entsprechend um ein Jahr und vier Monate auf den 01.09.2016 vorzuverlegen. Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht im Wesentlichen aus: Für die Festsetzung und Berechnung der Erfahrungsstufen sei zwar grundsätzlich die Gesetzeslage zum Zeitpunkt der Ernennung des betreffenden Beamten maßgeblich. Für die Frage, ob eine hauptberufliche Tätigkeit i. S. des § 32 LBesG gegeben sei, sei demgegenüber auf den am 01.11.2020 in Kraft getretenen § 32 Abs. 4 LBesG abzustellen. Die unterhälftige Tätigkeit des Klägers als akademischer Mitarbeiter an der Universität Freiburg in den Zeiträumen vom 01.10.2015 bis zum 30.09.2016 und vom 01.10.2016 bis zum 31.01.2017 sei als hauptberufliche Tätigkeit anzuerkennen. Eine als hauptberuflich zu qualifizierende unterhälftige Tätigkeit büße diese Eigenschaft nicht deshalb mit der Folge ein, dass sie auf das Niveau einer nebenberuflichen Tätigkeit herabsinke, weil der Betreffende parallel hierzu ein - gegebenenfalls seine überwiegende Arbeitskraft bindendes - Promotionsstudium ausübe. In die Beurteilung, ob eine unterhälftige Beschäftigung nach den individuellen Lebensumständen des Betroffenen, dessen Tätigkeitsschwerpunkt i. S. einer hauptberuflichen Tätigkeit bilde, seien allein sonstige berufliche Tätigkeiten einzubeziehen, also Tätigkeiten, die (ebenfalls) auf eine gewisse Dauer angelegt seien und der Schaffung und Erhaltung der Lebensgrundlage dienten. Hiergegen legte der Kläger Berufung ein. Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend: Die Definition des Begriffs der Hauptberuflichkeit in § 32 Abs. 4 LBesG sei nicht auf den Fall des Klägers anwendbar. Die Vorschrift sei erst nach der Ernennung des Klägers in Kraft getreten. Nach dem Wortlaut und dem allgemeinen Sprachgebrauch sei eine hauptberuflich ausgeübte Tätigkeit eine entgeltliche Tätigkeit, die den Tätigkeitsschwerpunkt darstelle und den überwiegenden Teil der Arbeitskraft beanspruche. Eine hauptberufliche Tätigkeit sei demnach von einer Nebentätigkeit abzugrenzen, welche einen geringen Teil der Arbeitskraft beanspruche. Die unterhälftige Tätigkeit des Klägers als akademischer Mitarbeiter habe nicht seinen Tätigkeitsschwerpunkt dargestellt, denn er habe parallel zu ihr ein Promotionsstudium durchgeführt, das offenkundig den Tätigkeitsschwerpunkt gebildet habe.

Die Berufung ist aufgrund der Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist auch begründet. Der Beklagte hat im Ergebnis zu Recht die Tätigkeit des Klägers als akademischer Mitarbeiter an der Universität Freiburg im Zeitraum vom 01.10.2015 bis zum 31.01.2017 nicht als berücksichtigungsfähige Vordienstzeit anerkannt. Der Bescheid des Landesamts vom 21.10.2020 in Gestalt dessen Widerspruchsbescheids vom 02.08.2021 ist insoweit nicht zulasten des Klägers rechtswidrig (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Da die Festsetzung der Erfahrungsstufen und ihre Berechnung die dauerhafte und verlässliche Grundlage für die Höhe der Besoldung bilden, ist hierfür - jedenfalls grundsätzlich - maßgeblich auf die Gesetzeslage zu dem Zeitpunkt abzustellen, an dem die erste Ernennung des Beamten wirksam wird und sein Anspruch auf Dienstbezüge erstmals entstanden ist, hier also die Gesetzeslage am 01.07.2020.

Rechtsgrundlage für die vom Kläger begehrte Vorverlegung des Beginns des Aufsteigens in den Stufen ist § 31 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LBesG.

Die Höhe des Grundgehalts in den Besoldungsgruppen der Landesbesoldungsordnung A wird gemäß § 31 Abs. 1 Satz 1 LBesG (in der am 01.07.2020 geltenden Fassung [LBesG 7/2020]) nach Stufen bemessen. Das Aufsteigen in den Stufen bestimmt sich nach Zeiten mit dienstlicher Erfahrung (Erfahrungszeiten; vgl. § 31 Abs. 1 Satz 2 LBesG 7/2020). Es beginnt mit dem Anfangsgrundgehalt der jeweiligen Besoldungsgruppe mit Wirkung vom ersten des Monats, in dem die erste Ernennung mit Anspruch auf Dienstbezüge bei einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn im Geltungsbereich des Grundgesetzes wirksam wird (§ 31 Abs. 3 Satz 1 LBesG 7/2020). Der Zeitpunkt des Beginns wird um die zu diesem Zeitpunkt vorliegenden, nach § 32 Abs. 1 Satz 1 LBesG berücksichtigungsfähigen sowie nach § 32 Abs. 1 Satz 2 LBesG als berücksichtigungsfähig anerkannten Zeiten vorverlegt (§ 31 Abs. 3 Satz 2 LBesG 7/2020). Berücksichtigungsfähige Zeiten nach § 32 Abs. 1 Satz 1 LBesG 7/2020 sind u. a. Zeiten einer hauptberuflichen Tätigkeit als Arbeitnehmer im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn, die nicht Voraussetzung für den Erwerb der Laufbahnbefähigung sind (s. Nr. 2 Alt. 1der Norm).

In seinem Urteil vom 09.07.2018 hat sich der Senat zum Begriff der Hauptberuflichkeit geäußert: „Der Begriff der Hauptberuflichkeit ist in den §§ 31, 32 LBesG nicht definiert. Grundsätzlich ist für die Hauptberuflichkeit, unabhängig davon, ob dabei von einem landesbeamtenrechtlich einheitlichen oder von einem speziellen besoldungsrechtlichen Begriff auszugehen ist, eine Tätigkeit zu fordern, die in dem anzurechnenden Zeitraum den Schwerpunkt der beruflichen Tätigkeit dargestellt hat, d. h. in der Regel den überwiegenden Teil der Arbeitskraft beansprucht hat, und entgeltlich ausgeübt. In seinem zum hessischen Versorgungsrecht ergangenen Urteil vom 18.09.1997 hat das Bundesverwaltungsgericht die Voraussetzung einer hauptberuflichen Tätigkeit bereits dann als erfüllt angesehen, wenn die Tätigkeit ihrem Umfang nach mindestens die Hälfte der regulären Arbeitszeit eines Vollzeitbeschäftigten einnimmt. Eine diesen Bruchteil unterschreitende (unterhälftige) Beschäftigung hat es indes nicht als hauptberuflich angesehen, weil nach den damals geltenden Fassungen der Beamtengesetze des Bundes und der Länder die Dienstzeit eines Beamten nicht auf ein Maß unterhalb der Hälfte der vollen Arbeitszeit abgesenkt werden konnte und das Gericht es als ausgeschlossen ansah, eine Beschäftigung als Vordienstzeit ruhegehaltserhöhend zu berücksichtigen, die wegen ihres unterhälftigen Umfangs bei einem Beamten nicht vorkommen und deswegen nicht ruhegehaltfähig sein konnte (BVerwG, Urteil vom 18.09.1997 - 2 C 38.96).

Nachdem sich zwischenzeitlich die Regelungen über die Teilzeitbeschäftigung der Beamten wesentlich geändert hatten, der hessische Gesetzgeber von der zuvor geltenden Begrenzung für die Herabsetzung der regulären Arbeitszeit auf höchstens die Hälfte abgerückt war und durch die Neufassung des § 85a Abs. 5 HBG durch Gesetz vom 07.07.1998 eine weitergehende Ermäßigung der Arbeitszeit auf weniger als die Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit, mindestens aber 15 Stunden pro Woche bis zur Dauer von insgesamt fünfzehn Jahren, ermöglicht hatte, sah sich das Bundesverwaltungsgericht in der Lage, bei Vorliegen weiterer Voraussetzungen auch im Falle einer solchermaßen reduzierte(n) Teilzeitbeschäftigung von einer Hauptberuflichkeit auszugehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.05.2005 - 2 C 20.04 ), sodass eine vordienstliche Tätigkeit nur dann hauptberuflich im Sinne von § 10 Satz 1 Nr. 1, § 11 Nr. 1 Buchst. b BeamtVG sein kann, wenn ihr zeitlicher Umfang den zeitlichen Mindestumfang der grundsätzlich allen Beamten eröffneten Teilzeitbeschäftigung nicht unterschreitet.

Auch wenn das Bundesverwaltungsgericht in der zitierten Entscheidung vom 24.06.2008 davon ausgeht, dass danach der zeitliche Mindestumfang der grundsätzlich allen Beamten eröffneten Teilzeitbeschäftigung maßgeblich ist und insbesondere dem zeitlichen Mindestumfang der Altersteilzeit keine Bedeutung für die Bestimmung der Hauptberuflichkeit einer vordienstlichen Tätigkeit zukommt, lässt sich nach Auffassung des Senats hieraus nicht schließen, dass für die Bestimmung der Hauptberuflichkeit ausschließlich die Untergrenze von mindestens der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit für die voraussetzungslose Teilzeit gemäß § 69 Abs. 4 LBG heranzuziehen ist. Vielmehr besteht, nachdem der baden-württembergische Landesgesetzgeber im Wege der zum 01.01.2011 in Kraft getretenen Dienstrechtsreform in § 69 Abs. 2 LBG erstmals die Möglichkeit unterhälftiger Teilzeitbeschäftigung außerhalb der Elternzeit eingeführt hat, bezogen auf den dort erfassten Personenkreis, kein Grund und keine sachliche Rechtfertigung mehr für ein Festhalten an dem Erfordernis zumindest hälftiger Beschäftigung. Denn der Gesetzgeber hat damit anerkannt, dass die in § 69 Abs. 1 und 2 LBG erfassten Beamtinnen und Beamten auch im Falle einer unterhälftigen Beschäftigung ihrer Pflicht zur vollen Hingabe an ihren Beruf entsprechend der zeitlichen Möglichkeiten nachkommen, die ihnen unter Berücksichtigung ihrer anzuerkennenden Erziehungs- oder Pflegeleistungen bleiben. Dem entspricht es, wenn der Landesgesetzgeber in seiner Gesetzesbegründung darauf hinweist, „dass geringfügige Beschäftigungen oder geringfügige selbstständige Tätigkeiten nach § 8 SGB IV (...) in der Regel keine hauptberuflichen Tätigkeiten i. S. v. § 32 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 LBesG sind (vgl. LT-Drs. 14/6694 S. 467).

Hierauf hat der Landesgesetzgeber mit Wirkung vom 01.11.2020 durch das Gesetz zur Änderung des Landesbesoldungsgesetzes Baden-Württemberg und anderer Rechtsvorschriften vom 15.10.2020 (GBl. S. 914) dem § 32 LBesG einen neuen Absatz 4 angefügt. Danach ist hauptberuflich eine Tätigkeit, die entgeltlich erbracht wird, den Schwerpunkt der beruflichen Tätigkeit darstellt und in dem in einem Beamtenverhältnis zulässigen Umfang abgeleistet wird; hierbei ist auf die beamtenrechtlichen Vorschriften des Landes Baden-Württemberg im Zeitpunkt der Tätigkeit abzustellen. In der Begründung des dem Gesetz zugrundeliegenden Gesetzentwurfs der Landesregierung heißt es (LT-Drs. 16/8487 S. 61): „Eine hauptberufliche Tätigkeit im Sinne des § 32 liegt nur dann vor, wenn sie in dem im Beamtenverhältnis zulässigen Umfang abgeleistet wird. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg ist hierbei auf die beamtenrechtlichen Vorschriften zum Zeitpunkt des Beginns des Aufsteigens in den Stufen nach § 31 Absatz 3 Satz 1 abzustellen. Eine Auslegung, die auf den Zeitpunkt des Beginns des Aufsteigens in den Stufen abstellen würde, könnte dazu führen, dass die gleiche Tätigkeit je nach Beginn der Beamtentätigkeit aufgrund zwischenzeitlich veränderter Regelungen zum Mindestumfang der Teilzeitbeschäftigung ihren Charakter als hauptberuflich ändern würde. Dieses Ergebnis wäre nicht sachgerecht und entspricht nicht der bisherigen Verfahrenspraxis (Nr. 32.1.3 LBesG-VwV). Es ist daher aus Gründen der Klarstellung vorgesehen, in § 32 zu regeln, dass es auf die beamtenrechtlichen Vorschriften im jeweiligen Zeitpunkt der Tätigkeit ankommt.“

Dass die Tätigkeit „in dem in einem Beamtenverhältnis zulässigen Umfang abgeleistet“ worden sein muss, verallgemeinert die Ausführungen des Senatsurteils wonach eine Tätigkeit nur dann besoldungsrechtlich „hauptberuflich“ ist, wenn sie insbesondere entgeltlich ausgeübt wird, den Schwerpunkt der beruflichen Tätigkeit dargestellt und mindestens in dem nach den beamtenrechtlichen Vorschriften zulässigen Umfang abgeleistet wird.

Nach diesen Maßstäben ist die Tätigkeit des Klägers im Zeitraum vom 01.10.2015 bis zum 31.01.2017 nicht in dem in einem Beamtenverhältnis zulässigen Umfang abgeleistet worden und kann deshalb nicht als Erfahrungszeit berücksichtigt werden.

Das Beamtenrecht sah weder im Zeitraum der Tätigkeit des Klägers noch zum Zeitpunkt seiner Ernennung die Möglichkeit der Bewilligung von Teilzeitbeschäftigung mit weniger als der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit vor, um dem Beamten etwa zu ermöglichen, sich (vorrangig) einem Promotionsvorhaben zu widmen. Insbesondere konnte eine „voraussetzungslose“ Teilzeitbeschäftigung stets nur „mit mindestens der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit“ bewilligt werden (§ 69 Abs. 4 LBG in der seit dem 01.01.2011 unverändert geltenden Fassung). Die Behauptung des Klägers im Schriftsatz vom 20.03.2023, eine unterhälftige Beschäftigung sei im maßgeblichen Zeitraum generell zulässig gewesen, trifft dementsprechend nicht zu.

Der Senat sieht keinen Anlass, seine Rechtsprechung dahingehend zu ändern, dass zur Beurteilung der Hauptberuflichkeit die Voraussetzungen, unter denen Beamten unterhälftige Teilzeit bewilligt werden kann, hinsichtlich der vordienstlichen Teilzeitbeschäftigung im Angestelltenverhältnis nicht im Sinne einer konkreten Vergleichsbetrachtung heranzuziehen sind, sondern es ausreichte, dass Beamten unter anderen Voraussetzungen Teilzeit in entsprechend reduziertem Beschäftigungsumfang bewilligt werden kann. Zwar ist dies (wohl) auch die - vom Landesamt geteilte - in Nr. 32.1.3 der LBesG-VwV zum Ausdruck gebrachte, den Senat aber nicht bindende Auffassung. Er würde in diesem Fall jedoch von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu vergleichbaren Regelungen abweichen (vgl. etwa Beschluss vom 21.12.2021 - 2 B 11.21), wofür auch aus Gründen der Rechtseinheit kein hinreichender Anlass besteht. Vor allem aber würden in diesem Fall „Beamte mit qualifizierten Vordienstzeiten“ gegenüber „Nur-Beamten“ bessergestellt werden. Ein Beamter kann nach derzeitiger Rechtslage eben nicht dienstlich unterhälftig tätig sein, um sich im Übrigen einem Promotionsvorhaben widmen zu können. Eine solche Besserstellung ist gerade nicht Zweck der Anrechnungsvorschriften. Vielmehr soll ein sogenannter „Nur-Beamter“ lediglich nicht schlechter stehen.

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Damit eine unterhälftige Teilzeitbeschäftigung eines Arbeitnehmers als Vordienstzeit bei der Festsetzung der Erfahrungsstufen berücksichtigt werden kann, müssen die Voraussetzungen erfüllt sein, bei denen einem Beamten eine Teilzeitbeschäftigung mit weniger als der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit bewilligt werden können.

Das Beamtenrecht sah weder im Zeitraum der Tätigkeit des Klägers noch zum Zeitpunkt seiner Ernennung die Möglichkeit der Bewilligung von Teilzeitbeschäftigung mit weniger als der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit vor, um dem Beamten etwa zu ermöglichen, sich (vorrangig) einem Promotionsvorhaben zu widmen.