Status & Dienstrecht

Wegen der besonderen Anforderungen an staatliche Leistungen ist das Beamtenverhältnis anders als das „normale Arbeitsrecht“. Der Staat ist mit dem größten Teil seiner Aufgaben nicht vergleichbar mit einem privaten Unternehmen: Ohne handlungsfähige Regierung, eine unabhängige Justiz und eine rechtsstaatliche Verwaltung ist unsere Gesellschaft nicht denkbar. Neutrale, an Recht und Gesetz gebundene Behörden bilden nicht zuletzt auch die Grundlage, die es der Wirtschaft erst erlaubt, verlässlich arbeiten und planen zu können. Dieses Kerngerüst staatlichen Handelns muss sichergestellt werden, wenn der Staat seinen verfassungsmäßigen Aufgaben gerecht werden soll.

Die öffentliche Verwaltung ist ihrer Natur nach ein Dienstleistungsbetrieb, ihre Leistungen werden durch die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter erbracht. Hieraus ergibt sich ein Konflikt: Einerseits muss die Handlungsfähigkeit dauerhaft gesichert sein. Andererseits gewährt das Grundgesetz in Art. 9 Abs. 3 allen Menschen und allen Berufen die Koalitionsfreiheit. Das bedeutet hier nicht nur die Freiheit, sich in Gewerkschaften zusammenzuschließen, sondern auch das Recht, die Arbeitsbedingungen durch Tarifverträge zu vereinbaren und, wenn eine Einigung nicht zustande kommt, für einen Abschluss zu kämpfen. Gegner des Arbeitskampfes im öffentlichen Dienst ist der Staat.

Das Grundgesetz hat diesen Konflikt dadurch gelöst, dass alle Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst uneingeschränkt über alle Koalitionsrechte verfügen. Gleichzeitig hat die Verfassung selbst, das heißt mit der Koalitionsfreiheit „auf gleicher Augenhöhe“ das Beamtenverhältnis als besonderes, auf die speziellen Aufgaben des Staates zugeschnittenes Dienstrecht festgeschrieben. Es unterliegt besonderen Regeln, die von dem Gedanken der Neutralität und Unabhängigkeit, der Rechtsstaatlichkeit und der Verlässlichkeit geprägt sind. Deshalb ist das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit angelegt und deshalb können sich Beamtinnen und Beamte zwar gewerkschaftlich organisieren, ihre Arbeitsbedingungen werden aber nicht durch Tarifvertrag, sondern durch den Gesetzgeber festgelegt. Daher gibt es auch kein Streikrecht - dafür aber ein besonders ausgestaltetes „Beteiligungsrecht“ der gewerkschaftlichen Spitzenorganisationen.

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Einschränkungen der Koalitionsfreiheit gibt es auch in fast allen anderen Ländern, dort sind sie aber in aller Regel bestimmten Berufsgruppen auferlegt. Dies ist auch mit internationalem Recht vereinbar, da sowohl die Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation wie auch die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) Einschränkungen im staatlichen Bereich vorsehen. Art. 11 Abs. EMRK lässt Einschränkungen der Versammlungs- wie der Koalitionsfreiheit u. a. zur Aufrechterhaltung der Ordnung, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral und zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer für Angehörige der Staatsverwaltung zu.

Statt Beschränkungen für bestimmte Berufe zu verhängen ist das Grundgesetz den Weg gegangen, eine Gruppe von Beschäftigten, Beamtinnen und Beamte, mit besonderer Rechtsstellung zu versehen und sie in für das öffentliche Leben wichtigen Bereichen einzusetzen.

Die einschlägigen Regeln sind in Art. 33 des Grundgesetzes enthalten:

1. Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.
2. Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.
3. Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntniss oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.
4. Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.
5. Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

Art. 33 Abs. 4 Grundgesetz spricht von „hoheitsrechtlichen Befugnissen“ als Regelfall für den Einsatz von Beamten. Das sind naturgemäß die Bereiche, in denen der Staat anordnend und regelnd den Bürgerinnen und Bürgern gegenüber tritt. Neben diesem „klassischen“ Auftrag ist heute der Aspekt weiter in den Vordergrund getreten, Leistungen, die für das tägliche Leben und das Funktionieren der staatlichen Einrichtungen notwendig sind, verlässlich zu garantieren. Dabei ist zu berücksichtigen, dass auch die Formen, mit denen staatliche Ziele durchgesetzt werden, sich in den vergangenen Jahren maßgeblich geändert haben. Stand früher der „hoheitliche Vollzug“, vorrangig in Form von Verwaltungsakten im Vordergrund, gewinnt jetzt die planende, gestaltende und vorsorgende Verwaltung mit neuen Formen kooperativen Verwaltungshandelns, etwa Absprachen oder öffentlich-rechtlichen Verträgen zunehmendes Gewicht. In Ihren Wirkungen, d. h. auch in ihrer Grundrechtsrelevanz, stehen diese Erscheinungsformen der Verwaltung hinter der klassischen „Eingriffsverwaltung“ in keiner Weise zurück. Sie brauchen ebenso wie ihr „obrigkeitliches“ Pendant der personellen Absicherung. Eine Anknüpfung an das äußere Auftreten des Staates, an die Form staatlichen Handelns, wie sie die oft geforderte Beschränkung auf einen „hoheitlichen Bereich“ unterstellt, muss deshalb von vornherein ins Leere laufen.

Sowohl der Begriff „Berufsbeamtentum“ als auch die „hergebrachten Grundsätze“ haben einen historischen Bezug. Der Weg des Beamten führte vom „Fürstendiener“ zum „Staatsdiener“. Als Vater des Berufsbeamtentums gilt Friedrich Wilhelm I. Richtig ausdifferenziert wurden die Grundsätze des Beamtenrechts in der Weimarer Verfassung, seitdem entwickelten sie sich stetig fort. So interpretiert die Rechtsprechung die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums heute als einen Kernbereich von Strukturprinzipien, der während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums als verbindlich anerkannt und gewährt worden ist. Mittlerweile hat sich ein gewisser Kernbestand an Strukturprinzipien des Beamtentums entwickelt: Grundsätze, die das Bild des Berufsbeamtentums in seiner Gestalt so prägen, dass ihre wesentliche Änderung, Durchbrechung oder Abschaffung zur Folge hätte, dass man nicht mehr von einem Fortbestehen des Berufsbeamtentums in seiner herkömmlichen Gestalt sprechen könnte. Bei diesen „hergebrachten Grundsätzen“ handelt es sich um - teilweise wechselseitig einander bedingende - Rechte und Pflichten.

Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums zählen nach zahlreichen Einzelentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts beispielsweise:

• Die Amtsverschwiegenheit (dieser Grundsatz gilt auch noch nach Beendigung des aktiven Beamtenverhältnisses).
• Die Alimentation (Grundsatz der [amts-]angemessenen Besoldung und Versorgung der Beamten und ihrer Familie).
• Das Lebenszeitprinzip (es ist darauf ausgerichtet, Beamte während des gesamten Erwerbslebens anzustellen).
• Das Laufbahnprinzip (ist eng verknüpft mit dem Berufsbeamtentum auf Lebenszeit).
• Das Leistungsprinzip (es sichert und beherrscht den grundgesetzlich verankerten Zugang zu allen öffentlichen Ämtern, beim Eintritt in den Staatsdienst und beim Aufstieg).
• Die unparteiische Amtsführung (Beamte haben sich bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben parteipolitisch neutral zu verhalten).
• Unzulässigkeit des Beamtenstreiks (Verbot kollektiver Maßnahmen zur Wahrung gemeinsamer Berufsinteressen).
• Das Recht auf Beamtenvertretungen (Beamte haben das Recht, sich in Gewerkschaften oder Berufsverbänden zusammenzuschließen).
• Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn (als Gegenstück zur Treuepflicht der Beamten gegenüber dem Dienstherrn).
• Das Recht auf Einsicht in die Personalakten (mit diesem Recht wird Beamten Gelegenheit gegeben, sich zu äußern, bevor Sachverhalte in die Personalakte aufgenommen werden).
• Der gerichtliche Rechtsschutz (Beamte sind über Beschwerden und Behauptungen tatsächlicher Art zu hören, es ist ihnen der Beschwerdeweg einzuräumen).

Das Beamtenverhältnis hat sich in den vergangenen Jahren beständig fortentwickelt und an neue gesellschaftliche Anforderungen und die Bedingungen des Arbeitslebens angepasst. Die oft gescholtenen „hergebrachten Grundsätze“ klingen zwar für unser heutiges Verständnis etwas altertümlich, in ihrer Wirkung sind sie aber höchst flexibel, weil sie Ziele vorgeben und für die Umsetzung einen weiten Rahmen lassen. So ist heute völlig selbstverständlich, dass es Teilzeit und Beurlaubungen gibt, dass EU-Angehörige regelmäßig zu Beamten ernannt werden können, dass es Leistungselemente wie Leistungszulagen und -prämien gibt, dass im Laufbahnrecht flexible und familienfreundliche Fortbildungswege eröffnet werden.

Den größten Umbruch haben die beamtenrechtlichen Regelungen nach der ersten Föderalismusreform erfahren, die am 1. September 2006 in weiten Teilen In Kraft getreten ist. Bis dahin konnte der Bund im Interesse eines gleichmäßigen Leistungsangebots in allen Bundesländern die wesentlichen Grundlagen des Beamtenrechts über das sog. Rahmenrecht definieren und die Besoldung für die aktiven Beamtinnen und Beamten und die Versorgung für die „Ruheständler“ bundeseinheitlich festlegen. Das hat sich geändert: Der Bund kann noch Grundlagen des Statusrechts, etwa Einstellung oder Versetzungen, gemeinsam regeln; das ist mit dem Beamtenstatusgesetz geschehen. Die Regelung von Besoldung, Versorgung und dem gesamten Laufbahnrecht liegt dagegen jetzt, jeweils für ihren Bereich, bei den Bundesländern und beim Bund für die Bundesbeamten. Der dbb hat stets befürchtet, dass danach die politisch von allen Seiten geforderte Mobilität im Bundesgebiet mindestens eingeschränkt wird, weil jedes Land seine eigenen Anforderungen definieren kann. Mindestens ebenso gravierend ist, dass entgegen dem Grundsatz der Einheit der Lebensverhältnisse jetzt die jeweilige Finanzlage im Land wesentlich darüber entscheidet, wie die Einkommensbedingungen aussehen. Die Konsequenz ist ein nicht gewollter Personalwettbewerb der Dienstherren untereinander um die besten Leute, vor allem um die besten Nachwuchskräfte.