Beamte und Politik

Beamte sind, wie alle anderen Bürgerinnen und Bürger auch, Träger von Grundrechten. Gleichzeitig unterliegen sie aber von Verfassungs wegen auch Einschränkungen, die auf die besonderen Anforderungen ihres Berufs zurückzuführen sind. Das zeigt sich beispielhaft an der Frage politischer Betätigung.

Grundlagen des Beamtenverhältnisses sind die ausschließliche Bindung an Recht und Gesetz, Neutralität und Unabhängigkeit von politischen und wirtschaftlichen Einflüssen, das Handeln ohne Ansehen der Person. „Beamtinnen und Beamte dienen dem ganzen Volk, nicht einer Partei;“ so § 60 BBG und § 33 Beamtenstatusgesetz für alle Beamtinnen und Beamten des Bundes, der Länder und der Kommunen. Entsprechend gilt auch der Diensteid dem Grundgesetz und den geltenden Gesetzen, §§ 64 BBG, 38 Beamtenstatusgesetz - nicht der Regierung, nicht einer Partei, schon gar nicht einer Person.

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Lässt sich hieraus ein Verbot politischer Betätigung herleiten?

Wie wird dieser mögliche Konflikt zwischen zwei Verfassungszielen gelöst?

Können Beamtinnen und Beamte ohne weiteres „die Seite wechseln“ und in den Bundestag, einen Landtag oder ein Kommunalparlament einziehen?

Sind politische Beamte ein Widerspruch in sich?

Die Antwort lautet: Nein. Denn das Grundgesetz geht vom Bild des aktiven Bürgers aus - und das nicht nur im Zusammenhang oder im Vorfeld von Wahlen. Und hier auch Beamtinnen und Beamte sind ohne Zweifel Staatsbürger.

Beamtinnen und Beamte können sich politisch betätigen, sich für eine - nicht verfassungswidrige - Partei engagieren und auch ein Mandat anstreben - und sie können ihre politische Meinung äußern - aber außerhalb des Dienstes. Konsequenter weise haben sie „bei politischer Betätigung diejenige Mäßigung und Zurückhaltung zu wahren, die sich aus ihrer Stellung gegenüber der Allgemeinheit und aus der Rücksicht auf die Pflichten ihres Amtes ergeben“; so § 60 Abs. 2 BBG, § 33 Abs. 2 Beamtenstatusgesetz. Die Grenze ist immer da erreicht, wo die - auch außerhalb des Dienstes - vertretenen Positionen im Widerspruch zur verfassungsmäßigen Grundordnung stehen und damit das geforderte Eintreten für die freiheitlich demokratische Grundordnung verletzt wird.

Private Meinung und dienstliches Handeln müssen immer getrennt bleiben. Der Grundsatz steht, dass jeder Einfluss der persönlichen Überzeugungen auf das berufliche Handeln und auf Entscheidungen mit dem Neutralitätsgebot unvereinbar ist. Nicht zuletzt gebietet das Gleichbehandlungsgebot, dass vergleichbare Sachverhalte gleich behandelt werden. Das schließt nicht aus, dass in der Praxis bei der Ausübung von Ermessen und bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe doch eine persönliche Sicht erkennbar wird, eben weil hier auch eine persönliche Entscheidung gefordert ist. Diese Spielräume sind notwendig, weil die Verwaltung flexibel bleiben muss und weil auch der beste Gesetzgeber nicht jeden Lebenssachverhalt regeln kann. Zumindest möchte wohl niemand in einer solchen Welt leben (vergl. Bürokratieabbau).

Das Korrektiv ist auch hier das Recht, Widerspruch einzulegen und damit den Sachverhalt durch eine höhere Instanz überprüfen zu lassen oder im Anschluss das Gericht anzurufen.

Die politische Betätigung darf weder zu persönlicher Begünstigung, etwa einer schnelleren Karriere, noch zu einer Benachteiligung führen. Stichwort: Ämterpatronage. Für die Besetzung öffentlicher Ämter gilt mit Verfassungsrang, Art. 33 Abs. 2 GG, das Leistungsprinzip. Öffentliche Ämter sind nach den Kriterien Eignung, Befähigung und fachliche Leistung zu vergeben.

Häufig wird eingewandt, dass alle diese Prinzipien theoretischer Natur und in Praxis doch nie zu kontrollieren. Richtig daran ist, dass es in einer freiheitlichen Gesellschaft keine absolute Überwachung geben kann. Wenn Menschen nicht gegen Gesetze und Regeln verstoßen würden, bräuchte man keine Strafgerichte. Es gibt aber durchaus funktionierende Mechanismen, die für Transparenz sorgen und Missbräuche aufdecken können. Zum Beispiel:

• Verwaltungsentscheidungen können von der nächsten Instanz und vor allem von unabhängigen Gerichten in öffentlichen Verfahren kontrolliert und ggf. korrigiert werden.
• Bei Personalentscheidungen können sich unterlegene Bewerber mit der sog. Konkurrentenklage an das Verwaltungsgericht wenden und damit eine unabhängige Überprüfung erreichen. Die Pflicht, einen wesentlichen Teil der Stellen auszuschreiben, schafft weitere Öffentlichkeit. Schließlich stellen auch die Personalräte mit ihren Mitbestimmungsrechten eine wirksame Kontrolleinstanz dar.
• Bei einer Reihe „besonderer“ Personalentscheidungen, etwa bei Sprungbeförderungen, ist der Bundespersonalausschuss als unabhängiges Gremium zu beteiligen. Ähnliches gilt vielfach auf Länderebene.

Ämterpatronage unter Parteifreunden kann auch damit nicht vollständig verhindert werden, ihr wird aber doch ein sehr wirksamer Riegel vorgeschoben.

Ja, das ist natürlich möglich. Die Stellung als Beamter und als Abgeordneter sind aber nicht miteinander vereinbar - nicht nach der Pflichtenbindung und nicht mit Blick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung. Beamtinnen und Beamte müssen daher während des Mandats aus ihrem Amt ausscheiden, soweit dies gesetzlich bestimmt ist ( § 40 Abs. 1 BBG ). Hierzu sieht das Abgeordnetengesetz des Bundes in § 5 vor, dass die Rechte und Pflichten aus dem Beamtenverhältnis für die Zeit der Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag ruhen. Entsprechendes gilt bei Wahl in ein Landesparlament, wenn dort gesetzlich die Unvereinbarkeit von Amt und Mandat bestimmt ist.

Gleiches gilt bei Ernennung zum Mitglied der Bundesregierung oder einer Landesregierung. Auch hier scheidet der Betreffende für die Amtszeit aus dem Amt als Beamter aus ( § 40 Abs. 2 BBG, § 18 Bundesministergesetz ).

Endet das Abgeordnetenmandat besteht innerhalb einer Frist ein Anspruch auf „Rückführung“ in das frühere Dienstverhältnis. Dabei ist einer Umgehung von Beförderungsgrundsätzen ein Riegel vorgeschoben. Eine kurzfristige Wiederaufnahme des Dienstes zum Zwecke einer Beförderung - mit der Folge einer später höheren Versorgung - und anschließender Rückkehr in das Parlament ist nicht möglich: § 23 BBG legt ausdrücklich eine Beförderungssperre zwischen zwei Mandaten fest.

Oft wird die These vorgebracht, dass sich die Beamten ihre Privilegien selbst maßschneidern, weil sie überproportional stark in den Parlamenten vertreten seien und aufgrund dieser Mehrheit entsprechend Einfluss auf die Gesetze nehmen könnten. Abgesehen von der Tatsache, dass diese angebliche Überproportionalität in zahlreichen Parlamenten schon längst nicht mehr der Fall ist, belegt die Praxis, dass Abgeordnete ihrem Gewissen und ihrer „Fraktionslinie“ verpflichtet sind, nicht aber ihrem Status. Würde diese Selbstbedienungsthese tatsächlich zutreffen, dann hätten Beamte in den vergangenen Jahren kaum massive Opfer wie Arbeitszeitverlängerungen ohne Gehaltsausgleich, regelmäßig verzögerte linearen Einkommensanpassungen, Kürzungen der Altersversorgung oder Kürzungen bzw. Streichungen von Urlaubsgeld und Sonderzuwendung („Weihnachtsgeld“) hinnehmen müssen.

In gewisser Weise ja, weil sie eine Mittlerstelle zwischen Verwaltung und Politik einnehmen. Anders als „normale“ Beamte, deren Dienstverhältnis von Gesetzesgebundenheit und politischer Neutralität geprägt und auf Lebenszeit angelegt ist, das heißt zur Wahrung der Unabhängigkeit nur in einem Disziplinarverfahren oder aus Altersgründen zu beenden ist. Politische Beamte können dagegen jederzeit ohne Angabe von Gründen in den einstweiligen Ruhestand versetzt, das heißt aus ihrem Amt abberufen werden. Der Grund ist, dass sie sich wegen ihrer Mittlerfunktion in ihrer Amtsführung in fortdauernder Übereinstimmung mit der Regierungspolitik halten müssen. Dies gilt nur für einen eng umgrenzten, gesetzlich umschriebenen Personenkreis. Es handelt sich bei den diesen Beamten übertragenen Ämtern um politische Schlüsselstellen, die das "reibungslose Funktionieren des Übergangs von der politischen Spitze in die Beamtenhierarchie" zu gewährleisten haben. So die Definition in ständiger Rechtsprechung.

Der Kreis ist eng gefasst: Im Bund sind die Positionen in § 54 BBG festgelegt: Es handelt sich u.a. um die Ämter der Staatssekretäre, der Ministerialdirektoren, d. h. im Regelfall der Abteilungsleiter in den Bundesministerien, des Pressesprechers der Bundesregierung, des Generalbundesanwalts oder des Präsidenten des BKA.

Ihre Aufgabe ist es, die politischen Vorgaben der demokratisch legitimierten Regierung umzusetzen. Sie sind dabei selbstverständlich an Gesetz und Recht gebunden. Da gerade in Ministerien in weitem Umfang konzeptionell gearbeitet wird, von der Formulierung von Gesetzesvorlagen für das Bundeskabinett bis zur Gestaltung von Verwaltungsabläufen, kommt dieser „Vertrauensstellung“ auch eine besondere politische Bedeutung zu.