Forum Personalvertretungsrecht

Der Personalrat: Plattform für Macherinnen und Macher

„Die Personalvertretungen nehmen eine vermittelnde und befriedende Rolle zwischen Dienststelle und Beschäftigten ein. Damit sie diese Rolle auch in einer sich rasant wandelnden Arbeitswelt ausfüllen können, brauchen Personalräte angemessene Arbeitsbedingungen und Befugnisse. Die im Jahr 2021 erfolgte Novellierung des Bundespersonalvertretungsgesetzes (BPersVG) kann aus unserer Sicht nur ein erster Einstieg zur weiteren Optimierung der gesetzlichen Rahmenbedingungen darstellen“, betonte dbb Chef Ulrich Silberbach beim Auftakt des zweitägigen Forums Personalvertretungsrecht in Berlin am 18. September 2023. Die Fachveranstaltung findet dieses Jahr unter dem Motto „Engagement im Personalrat – nur für IdealistInnen oder Plattform für MacherInnen?“ statt.

Silberbach kritisierte, dass die weitere Reform des BPersVG trotz des offenkundigen Bedarfs derzeit nicht auf der politischen Agenda stehe. „Die Nachwuchsproblematik im öffentlichen Dienst führt auch zu einer Nachwuchsproblematik für alle Personalvertretungen. Die Bereitschaft von Beschäftigten, sich ehrenamtlich für ihre Kolleginnen und Kollegen zu engagieren, muss daher gefördert werden. Engagement in einer Personalvertretung darf gerade für freigestellte Mitglieder kein ‚Karrierekiller‘ sein. Der Einstieg in die Personalratsarbeit soll außerdem für Neueinsteiger kein Abenteuer, sondern eine planbare berufliche Entwicklungsstufe darstellen. Zur Sicherung der Akzeptanz der Institution ‚Personalrat‘ braucht es zudem klare und transparente Regeln, gerade bei der Verhinderung von Benachteiligungen.“ Insbesondere eine diverser werdende Beschäftigtenstruktur erfordere sowohl einen Kulturwandel als auch konkrete Förderung, so Silberbach. „Als dbb begrüßen wir daher die derzeitigen Bemühungen der Bundesregierung, im Rahmen einer ganzheitlichen Diversitätsstrategie hier Zielvorgaben und Maßnahmen zu erarbeiten und die gewerkschaftlichen Spitzenorganisationen in diesen Prozess einzubinden.“

Der dbb Chef hob den hohen Stellenwert von Personalvertretungen darüber hinaus noch einmal grundsätzlich hervor: „Die Zufriedenheit der Beschäftigten im öffentlichen Dienst mit ihren Arbeitsbedingungen, ihrer Arbeitsmotivation und ihre Veränderungsbereitschaft waren und sind für die Leistungs- und Reformfähigkeit des öffentlichen Dienstes entscheidend. Die Personalvertretungen sind dafür unverzichtbar. Die Betreuung und Durchsetzung der Beschäftigteninteressen funktioniert aber nur, wenn es Idealistinnen und Idealisten und Macherinnen und Macher gibt. Ich danke daher allen, die sich in den Personalvertretungen für die Interessen ihrer Kolleginnen und Kollegen einsetzen, ganz herzlich für ihr Engagement.“

„In Personalräten werden Menschen gebraucht, die idealistisch, aber auch Macher und Macherinnen sind“, sagte Bernd Krösser, Staatssekretär im Bundesministerium des Inneren und für Heimat, in seinem Grußwort. „Das Bestreben, eine bessere Arbeitswelt zu schaffen, ist idealistisch“, so Krösser weiter, und die Bereitschaft, diese Herausforderung anzunehmen setze Machertum voraus. Die Digitalisierung sei bei diesem Bestreben ein bedeutender Faktor: Laut Krösser wecke eine „Amazonisierung“ der Gesellschaft bestimmte Erwartungen, durch die Menschen immer seltener bereit seien, „aufs Amt“ zu gehen. Die Aufgabe der Personalräte besteht aus Krössers Sicht nun darin sicherzustellen, dass das für die Bürger aber auch für die Beschäftigten funktioniert.

Den öffentlichen Dienst selbst sieht der Staatssekretär im Wandel: „Der Hintergrund der Beschäftigten, deren persönliche Einstellungen, Herkunft und Erfahrungen werden vielfältiger. Trotz unterschiedlicher Interessen, muss ein Common Sense unter den Beschäftigten aufrechterhalten werden.“ Auch die Herausforderung, Menschen dafür zu begeistern, in Personalräten mitzuarbeiten habe sich vergrößert: „Menschen sind schwerer dafür zu gewinnen, sich dauerhaft zu engagieren“, meinte Krösser und forderte: „Die alten Hasen und Häsinnen sind aufgefordert, die Attraktivität der Personalratsarbeit an die Jüngeren zu vermitteln.“

Milanie Kreutz, stellvertretende dbb Bundesvorsitzende, Vorsitzende der dbb bundesfrauenvertretung und Vorsitzende der Grundsatzkommission für Mitbestimmung erkärt: „Warum engagieren sich Leute im Personalrat, obwohl dies oft viel zusätzliche Arbeit, Frustration und nicht immer die verdiente Anerkennung bedeutet? Weil sie erkannt haben, dass sie die konkreten Arbeitsbedingungen in ihrer Dienststelle sich nur dann verbessern, wenn sich jemand dafür einsetzt. Und dieser jemand können nicht immer die anderen sein." Die Amtszeit biete zudem Gelegenheit zum Erwerb von Kompetenzen, die für das berufliche Fortkommen ebenso wertvoll sind, wie für die persönliche Entwicklung. "Personalratsmitglieder erwerben Kenntnisse in verschiedenen Rechtsthemen, in hochaktuellen gesellschaftlichen Themen und erhalten einen 'Blick über den Tellerrand'. Sie können ein Netzwerk aufbauen, das weit über die Amtszeit hinausreicht oder sich Soft Skills wie Teamfähigkeit, Durchsetzungsvermögen, Resilienz und Verhandlungsführung aneignen. Meine Botschaft an alle IdealistInnen und MacherInnen ist daher: Engagiert euch in den Personalräten. Eure Ideen und Vorschläge werden dazu beitragen, die Arbeitsbedingungen der Kolleginnen und Kollegen zu verbessern und die Interessen der Beschäftigten effektiv zu vertreten.“

Ähnlich wie Bernd Krösser schätzte Dr. Ronald Staples von der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg die Situation ein. In seinem Fachvortrag „Digitale Transformation – Eine Chance für mehr Partizipation“ skizzierte er neue Herausforderungen für Personal- und Betriebsräte. So führe etwa die veränderte Arbeitswelt – unter anderem durch die fortschreitende Digitalisierung – zu einer stärkeren Individualisierung und verändertem Beteiligungswünschen bei den Beschäftigten. Beispielsweise erwarteten diese vermehrt Partizipationsmöglichkeiten abseits der Gremienarbeit, was bei der stark formalisierten und regulierten Arbeit der Personalräte zu Problemen führen könne – mit entsprechendem Stress für die Personalratsmitglieder. Vor diesem Hintergrund beantwortete auch Staples die Frage des Forums Personalvertretungsrecht, ob Personalräte eher „IdealistInnen oder MacherInnen“ seien müssten, mit einem klaren: „Beides!“

Laut Nicole Knorz, einer auf Personalvertretungsrecht spezialisierte Rechtsanwältin, fühlen sich viele Personalratsmitglieder „allein“. Sie stellte in ihrem Referat einerseits die rechtlichen Möglichkeiten jedes einzelnen Mitgliedes dar, auf die Geschäftsführung wie auf die Umsetzung der Beschlüsse des Gremiums Einfluss zu nehmen. „Ziel ist es, trotz intern kontrovers verlaufender Diskussion nach außen einheitlich aufzutreten“, sagte Knorz. „Jeder muss sich zweierlei fragen: ‚Kann ich vor mir verantworten, im Personalrat zu arbeiten?‘, und ‚Kann ich hinter dessen Entschlüssen stehen?‘“ Knorz ging auf die unterschiedlichen Eingriffsmöglichkeiten Einzelner bis hin zum Gang vor die Verwaltungsgerichte ein, betonte aber auch, dass die Tatsache, dass man etwas nicht befürworte, kein hinreichender Grund sei, den Rechtsweg zu beschreiten. Im zweiten Teil des Referats erläuterte Knorz die gesetzlichen Regelungen, die für Personalratsmitglieder im Kontakt mit Beschäftigten gelten.

Rechtsanwalt Dr. Andreas Gronimus sprach zum Thema "Personalratsamt & Karriere - Gratwanderung zwischen Leistungsprinzip und Benachteiligungsverbot". In dem juristischen Fachvortrag erläuterte Gronimus wichtige Grundsätze und Urteile zum Thema. So erklärte er, dass bei freigestellten Personalräten (Beamtinnen und Beamte) eine Laufbahn-Nachzeichnung aufgrund ausbleibender Beurteilungen schwierig sei und laut Rechtsprechung über einen Zeitraum von mehr als zehn Jahren nicht mehr zulässig. Wer also eine Freistellung anstrebe, sollte über eine „frische“ Beurteilung verfügen und brauche gegebenenfalls nach zehn Jahren ein entsprechendes Update. Außerdem rate er Personalräten dazu, auf keinen Fall auf ihnen zustehende Fortbildungen zu verzichten. Vom Gesetzgeber erwartet Gronimus, dass dieser den Umgang mit Vergleichsgruppen regelt, die für eine Laufbahn-Nachzeichnung herangezogen werden.

Eylem Akyildiz, Regierungsdirektorin in der Abteilung D (Öffentlicher Dienst) im Bundesministerium des Innern und für Heimat, sprach zum Thema „Diversitätsmanagement – Vielfalt und Teilhabe aktiv mitgestalten“. Dabei erklärte sie unter anderem, warum die Bundesregierung in ihrem Koalitionsvertrag die Entwicklung einer Diversitätsstrategie für die Bundesverwaltung verabredet hat: „27 Prozent aller Menschen in Deutschland haben einen Migrationshintergrund, bei den unter 15-Jährigen sogar 40 Prozent. Verwaltung kann und darf sich diesem Wandel nicht verschließen und muss angesichts des demografischen Wandels neue Gruppen bei der Fachkräftegewinnung ansprechen, damit die Bestenauslese auch weiterhin gelebt werden kann.“ Andersherum sei eine größere Vielfalt für die Repräsentation der Gesellschaft im öffentlichen Dienst wichtig. Migrationshintergrund beziehungsweise kulturelle Vielfalt sei dabei aber selbstverständlich nur ein Faktor, so Akyildiz: „Menschen mit all ihren Vielfaltsdimensionen sollen sich im öffentlichen Dienst willkommen fühlen.“ Deshalb werde sich die Diversitätsstrategie für die Bundesverwaltung an den Vielfalts-Kriterien orientieren, die bereits in der „Charta der Vielfalt“ niedergeschrieben sind.

Gabriele Korge vom Fraunhofer-Institut für Arbeitswirtschaft und Organisation hat die Ergebnisse einer Studie zum Thema „Lernen zwischen Tradition und Transformation“ mit dem Fokus auf digitales Lernen vorgestellt. Ihre Zusammenfassung zeigte, dass Bedürfnisse und Neigungen sich in den verschiedenen Altersgruppen voneinander unterschieden. So wollten beispielsweise jüngere Mitglieder der Personalvertretung lieber ortsflexibel lernen, doch traditionelle Lernorte blieben insgesamt am beliebtesten. Ähnlich sah es bei Lernmethoden aus: Vorträge und Lernskripte blieben am populärsten, obwohl vor allem jüngere Vertreterinnen und Vertreter sich auch gerne durch Quizze oder Spiele Wissen aneignen. Was macht also eine zeitgemäße Personalratsbildung aus? Für Korge ist klar: „Sie muss sich an den Bedürfnissen der Lernenden ausrichten, jedoch gleichzeitig zum Lernziel und zum Anbieter passen.“

„Als Personalratsmitglied wird man nicht geboren, man wird dazu gewählt“, machte der Jurist und Bundesbeamte Stefan Kascherus zu Beginn seines Vortrages klar. Und damit der Personalrat die Ideen, wegen denen er gewählt wurde, auch umsetzen kann, seien Kenntnisse erforderlich, die durch Schulungen erlangt werden müssten. Doch was sind die Voraussetzungen dafür, dass die Kosten für Schulungen und Bildungsveranstaltungen von der Dienststelle übernommen werden? Dazu müssen folgende Aspekte beleuchtet werden: Ist es eine Schulungs- oder Bildungsveranstaltung? Ist sie erforderlich? Ist sie dienststellenbezogen? Werden all diese Fragen positiv beantwortet und begründet, hat das Personalratsmitglied in der Regel einen Anspruch darauf, dass die Kosten übernommen werden. Kascherus betonte, dass bei der Auslegung der Vorschrift die im BPersVG selbst verwendete Begrifflichkeit außer Acht gelassen wird. Dort werden nicht nur „Schulungsveranstaltungen“, sondern auch – gleichwertig – „Bildungsveranstaltungen“ benannt. Die im Jahr 1979 angelegte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach eine „Schulungs- und Bildungsveranstaltung“ nur dann vorliegen soll, wenn dort bestimmte, in einem Arbeitsplan festgelegte Lehrstoffe durch Unterricht vermittelt werden, muss daher hinterfragt werden.

Gibt es Wege zur Entlastung des Personalrates? Dieser Frage ging PD Dr. Thomas Spitzlei von der Universität Bayreuth in seinem Vortrag nach. „Beteiligungsrechte sind auch Beteiligungspflichten. Personalräte können also nicht einfach auf Mitbestimmung verzichten, was für sie zu einer enormen Arbeitsbelastung führen kann“, stellte Spitzlei klar. Die Delegation von Aufgaben an Ausschüsse oder den Vorstand, um das gesamte Plenum zu entlasten, sei nur in Baden-Württemberg und eingeschränkt in Sachsen zulässig. Dennoch gebe es Möglichkeiten, die Belastung zu reduzieren: Einerseits durch Fristverlängerungen und Zustimmungsfiktionen bei Beteiligungstatbeständen, womit allerdings insbesondere Belasstungsspitzen abgefedert werden könnten. Das effektivste Mittel sei eine Freistellung über die Freistellungstaffel hinaus.

Prof. Dr. Peter Wedde von der Frankfurt University of Applied Sciences hat sich dem Gebrauch von KI in der Personalratsarbeit gewidmet. Diese könne zwar gerade im Büroalltag einiges erleichtern, doch einem müsse auch bewusst sein, dass solch eine KI gegebenenfalls auch Zugriff auf sensible Dokumente, beispielsweise des Personalrates, haben kann. KI könne außerdem für Personalentscheidungen sowie für Verhaltens- und Leistungskontrolle verwendet werden. „Personalräte können die Einführung von KI gesetzlich nicht verhindern, aber sie können bei der Nutzung mitbestimmen“, erklärte Wedde. „Der Arbeitgeber muss in einer Dienstvereinbarung genau festhalten, welche KI er in welcher Form und für welche Zwecke einsetzen will. Es ist dann Pflicht der Personalräte, zu kontrollieren, ob diese Vereinbarungen auch eingehalten werden.“ KI bedeute einen Umbruch in der Arbeitswelt, ähnlich wie bei der Einführung des Computers. Dass KI bald alle Aufgaben der Beschäftigten übernimmt, hält Wedde allerdings für unrealistisch: „Letztendlich ist eine KI auch nur eine Software. Sie ist schnell, aber sie ist keine eierlegende Wollmilchsau.“

Volker Geyer, der neben seinen Funktionen als Stellvertretender Bundesvorsitzender des dbb und Fachvorstand Tarifpolitik auch den Vorsitz der dbb akadamie innehat, beendete das 14. Forum Personalvertretungsrecht mit einem Lob an die Referentinnen und Referenten. Die Veranstaltung habe gezeigt, dass die Institution des Personalrats sowie seine Mitglieder vielfältigen Herausforderungen ausgesetzt seien. „Insbesondere der Mangel an Nachwuchs, der Zuwachs an Aufgaben und Anforderungen oder betriebsinterne Hürden machen den Personalvertretungen zu schaffen. Aber gleichzeitig erhielten wir durch unsere Expertinnen und Experten sowie durch die Meldungen der Teilnehmerinnen und Teilnehmer Einblicke, wie wir diese Hürden überwinden können. Sie haben uns wertvollen Input über die Zukunft der Personalratsarbeit und die Möglichkeiten von Digitalisierung oder Künstlicher Intelligenz geliefert“, verdeutlichte Geyer.