Vorbild oder Sonderfall?

Digitale Verwaltung in Estland

Immerhin ist Deutschland in der digitalen Integration seiner Industrie vorne mit dabei, hier auch Estland enteilt. Allerdings gibt es in dem kleinen Land an der Ostsee auch nicht viel Großindustrie, sondern eher kleine und mittlere Unternehmen und dies vor allem im ländlichen Raum. Auch ist der Faktor Arbeit an der nördlichen EU-Ostgrenze noch immer so billig, dass die Anschaffung teurer IT-Maschinen sich noch nicht lohnt.

Betrachtet man die Digitalisierung Estlands also sektorübergreifend, ist das Land nicht Weltspitze. Laut Digital Economy & Society Index 2018 ist Estland in der Digitalisierung insgesamt nur besseres europäisches Mittelmaß. Vor ihm liegen Dänemark, Schweden, Finnland, die Niederlande, Luxemburg, Irland, Großbritannien und Belgien. Hinter Estland folgen Spanien, Österreich, Malta, Litauen, und erst danach kommt Deutschland. Dass Deutschland so relativ schlecht abschneidet, ist insbesondere auf den Entwicklungsstand der digitalen Verwaltung zurückzuführen. Warum hat Estland hier die Nase vorn? Was ist in der baltischen Republik geschehen?

Estland hat kaum natürliche Ressourcen. Das Land mit seinen 1,4 Millionen Einwohnern setzt vor allem auf die Ausbildung seiner Bürger und ihre unternehmerische Freiheit. Es ist ausgesprochen wirtschaftsliberal geprägt, folgte nach seiner Unabhängigkeit 1991 konsequent einer Doktrin strikter Liberalisierung, Deregulierung und Privatisierung. Die Esten sind protestantisch, überzeugte EU-Anhänger und doch mehrheitlich recht national orientiert, was vor allem mit dem Verhältnis zum großen Nachbarn Russland, der gemeinsamen schmerzlichen Geschichte und der großen russischen Minderheit im Lande zusammenhängt. Die russische Minderheit hat offenbar nicht denselben Zugang zu digitalen Diensten wie die estnische Bevölkerungsmehrheit.

Estland hat wie viele andere europäische Staaten auch eine alternde Bevölkerung. Anders als etwa Deutschland verliert Estland aber viele junge qualifizierte Menschen durch Auswanderung. Fachkräfte und besonders IT-Spezialisten werden in Estland händeringend gesucht. Das Bruttosozialprodukt liegt in Estland bei 18.000 US-Dollar, in Deutschland bei 45.000 US-Dollar. Die Arbeitslosigkeit liegt bei vier Prozent. Es gibt also quasi Vollbeschäftigung. Das Durchschnittseinkommen beträgt aktuell 1.350 Euro brutto.

In der Hauptstadt Tallinn, dem alten Reval, leben relativ wohlhabende Menschen. Außerhalb Tallinns sieht man mehr Armut. Ein Este hat eine Rente von durchschnittlich etwa 400 Euro. Einige arme Ältere beziehen eine „Sowjetrente“ in Höhe von rund 140 Euro monatlich, die Russland in Rubel zahlt. Abwertungen des Rubel treffen diese Menschen sehr hart. Mieten liegen außerhalb Tallins bei drei bis vier Euro Kaltmiete pro Quadratmeter Wohnfläche, im begehrten Tallinn bei zehn Euro.

Estland hat ein sehr einfaches Einkommenssteuerrecht, weshalb es kaum Steuerberater gibt. Die „Steuererklärung auf dem Bierdeckel“ ist in Estland Realität. Ein Viertel der estnischen Einkommensteuererklärungen wird binnen 24 Stunden zum Stichtag abgegeben. Dass das so ist, ist auch auf die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung zurückzuführen.

Die estnische Verwaltung ist in relativ kleinteilige Einheiten gegliedert. Es gibt über 100 Agenturen, die irgendeine Funktion der Staatsverwaltung übernehmen, aber es gibt keine Regionen, keine regionale Autonomie. 2017 reformierte Estland seine Gebietskörperschaften. Aus 213 wurden 79 selbstverwaltete Gemeinden, davon 64 ländliche Gemeinden und 15 Städte. Die Gemeinden tauschen sich untereinander aus, verfolgen autonom ihren jeweiligen Auftrag, nutzen aber Skaleneffekte.

Beamte können in Estland von einem Tag auf den anderen entlassen werden. Gleichzeitig sind sie sehr flexibel. Ein IT-Experte, der als Verwaltungsbeamter ein Zertifizierungsgesetz erarbeitet hat, kann übergangslos Geschäftsführer eines privaten Dienstleisters für Zertifizierungen werden. „Es gibt einfach nicht so viele Experten. Man kennt sich“, sagt ein Regierungsvertreter.

Die Staatsbeamten verfügen über ein eigenes Internetportal, über das sie digital vernetzt sind. Für die Kommunalbediensteten soll schon bald eines geschaffen werden.

Das estnische Mobilfunknetz bietet zu 100 Prozent 3G, bereits zu 90 Prozent 4G. 5G steht vor der Einführung. Breitband ist im ganzen Land vorhanden. Begünstigend ist, dass es keine Berge gibt. 95 Prozent der Haushalte haben Breitbandzugang.

Estland war das kybernetische Zentrum der Sowjetunion. Es gab viele Mathematiker dort. „Tallinn war immer schon ein Schmugglerort“, erklärt eine Vertreterin der Stadtverwaltung nicht ohne Stolz. Nokia hatte in den 1990ern Fertigungsstätten in Estland, war in der Digitalisierung auch Vorbild. Besonders stolz sind die Esten auf Skype, das zwar in Schweden gegründet wurde, vier der sechs Gründer waren jedoch Esten.

Begonnen hat die Digitalisierung in Estland bei den Banken. Anfang der 1990er Jahre mussten die Bankdienstleistungen neu entwickelt werden, also auf der Grundlage der verfügbaren neuesten Technologie. Parlamentspräsident Siim Kallas hat diesen Prozess in Estland als Banker mit gesteuert. Der ehemalige EU-Kommissar betrachtet die Digitalisierung ohne Wenn und Aber zukunftsoptimistisch. Fragen nach Personalabbau in der Verwaltung quittiert er mit einem Lächeln und einem Achselzucken. Darüber liegen ihm keine Informationen vor. Die Frage erscheint ihm nachgerade merkwürdig, das ist ihm anzumerken. Denn hire and fire ist in Estland ganz normal.

Estland verdankt seinen Vorsprung beim eGovernment jedoch nicht nur seinem Pioniergeist. Tallinn musste die Verwaltung des Landes zu einem Zeitpunkt neu aufbauen, zu dem digitale Lösungen allgemein aufkamen. Das hat die Digitalisierung begünstigt. Außerdem erlaubte der klare Fokus auf die neuen technologischen Möglichkeiten es Estland, auf sich aufmerksam zu machen und seine wiedergewonnene Staatlichkeit zu unterstreichen. So betrachten viele Esten den Aufbau des digitalen Staates auch als nationale Verpflichtung.

In den 1990er Jahren wurden zunächst über 500 öffentliche Stellen, digitale Hotspots eingerichtet, etwa in Stadtbibliotheken und an Schulen. Der Staat finanzierte mit Unterstützung der EU kostenlose Internetschulungen. Seit 2015 ist der Internetzugang flächendeckend überall in Estland gewährleistet. Das Gros der Bürger hat eigenen Zugang. Aber auch heute bieten öffentliche Einrichtungen wie Schulen und Bibliotheken noch kostenlose Schulungen an. Das estnische Bildungssystem ist klar auf digitale Fähigkeiten ausgerichtet. 1997 erfolgte der so genannte „Tigersprung“, die volle Digitalausstattung für alle Schulen. Estland hat etwa 500 Schulen.

Die Esten vertrauen e-Lösungen, was die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung zusätzlich begünstigt hat. Sie haben eine digitale Mentalität, ganz wie ihr Elder Statesman Siim Kallas. 2002 nutzten 36 Prozent der Esten das Internet. 2006 waren es bereits über 60 Prozent, 2009 über 70, 2013 über 80 und 2018 über 90 Prozent. Überall wo es das Internet gibt, kann der Bürger rund um die Uhr mit der Verwaltung kommunizieren.

Auf dem Weg zu einer digitalen Informationsgesellschaft definierte Estland nicht langfristige Ziele, sondern Prinzipien für die Digitalisierung und blieb so flexibel in der Entwicklung. Ein ganz wichtiges Prinzip lautet „Digital first“. Die Nutzung der elektronischen Verwaltung ist also vorrangig. Es gilt der Grundsatz des One-Stop-Government. Der Zugang des Bürgers erfolgt über das zentrale Staatsportal. Dort können alle fast alle administrativen Vorgänge erledigt werden. Jeder Bürger hat eine offizielle Email-Adresse, über die er mit der Verwaltung kommuniziert. Für die estnische Verwaltung gilt zudem das Once-Only Prinzip.

Die Behörden dürfen den Bürger, dessen Daten bereits erfasst sind, nicht nach seinen Daten fragen. Die einzelnen Behörden sind zwar für bestimmte Datensätze zuständig, tauschen diese aber untereinander aus beziehungsweise machen sie im gemeinsamen System für Berechtigte verfügbar. Jeder Datenaustausch beruht dabei, das ist besonders wichtig, auf einer gesetzlichen oder vertraglichen Grundlage. Es gilt der Grundsatz der Transparenz: Der Bürger kann über einen „Data Tracker“ jede Informationsabfrage nachvollziehen und so die Berechtigung der Abfrage prüfen. Vor Datenmissbrauch beispielsweise durch einen Polizisten oder einen Arzt schützt dessen ID, die er für jede Abfrage nutzen muss (Ausnahme bei der Polizei: strafrechtliche Ermittlungen). Unrechtmäßige Datenabfragen werden geahndet. Dies entspricht der durch EU-Recht vorgeschriebenen Ex-Post-Kontrolle.

Laut estnischer Regierung wurden „Verwaltungssilos“ aufgebrochen. Die digitale Verwaltung spare Zeit und Kosten, weil die Bürger sich nicht mehr zu den Behörden begeben müssen. Der Staat spart, weil er weniger Personal benötigt.

Es gibt keine zentrale staatliche Datenbank, sondern eine Vielzahl dezentraler Datenbanken mit eigenen Sicherheitsservern, die miteinander verbunden ähnlich wie eine Blockchain funktionieren. Die um 2000 von Estland und Finnland entwickelte „X-Road“ ist ein System, das den Datenaustausch zwischen den Behörden in Echtzeit erlaubt und durch Dezentralität sehr hohe Sicherheitsstandards bietet. 504 staatliche Institutionen und 651 Privatunternehmen nehmen heute and der estnischen X-Road teil. Mittlerweile arbeiten Finnland und Estland an einer internationalen X-Road.

Der entscheidende Wendepunkt für den öffentlichen Dienst war 2001 die Einführung der digitalen ID Card. Seit 2002 gibt es den Personalausweis oder Aufenthaltstitel mit persönlicher digitaler Identität, der sogenannten eCard beziehungsweise digitalen ID Karte. Neugeborene erhalten noch im Krankenhaus die elfstellige ID an einem Armband.

Laut estnischer Regierung ist das Identifizierungssystem mit der elektronischen Chipkarte eines der sichersten, fortschrittlichsten der Welt, auf dem Niveau einer militärischen IT Anwendung. Estland liegt bei der Cybersicherheit im Weltranking auf Platz 5. Es hat eine Cybersicherheitspartnerschaft mit den USA. Bei der EU-Ratspräsidentschaft 2017 war die Cybersicherheit ein wichtiges Thema. Im selben Jahr erfolgte eine starke russische Cyberattacke. Das war ein Weckruf. Deshalb war Estland der erste Staat, der eine Blockchain-Lösung im staatlichen Sektor eingeführt hat, die sicher gegen solche Angriffe sein soll.

Eine digitale Unterschrift hat in Estland den gleichen Stellenwert wie eine handschriftliche. Die Bürger brauchten anfangs Laptop, Kartenlesegerät und die ID-Karte, also ihren mit Chip ausgerüsteten Personalausweis oder ihre entsprechende Aufenthaltskarte.

70 Prozent der Bürger nutzen die digitalen Möglichkeiten der ID-Karte. Die restlichen 30 Prozent können alle Verwaltungsvorgänge weiterhin physisch vornehmen. Aber: Die estnische Verwaltung arbeitet wie dargestellt grundsätzlich digital. Nur noch drei Vorgänge kann man nicht digital erledigen, das Heiraten, die Scheidung und den Immobilienkauf.

Der erste in Estland verfügbare Online-Dienst war die elektronische Steuererklärung. 95 Prozent der Bürger erledigen ihre Steuererklärung inzwischen elektronisch. Begünstigt wurde diese hohe Beteiligung auch durch ein Anreizsystem. Rückzahlungen erfolgen drei Monate früher, wenn sie elektronisch vorgenommen werden.

Ein Vorreiter für digitale Anwendungen war der hinsichtlich der Datensicherheit besonders sensible Bereich der Gesundheit. Bereits 2008 wurde die digitale Krankenakte eingeführt, die Ärzten bei Autorisierung durch den Patienten Zugang zu ihren Daten erlaubt und auch digitale Verschreibungen und Medikamentenbestellungen online möglich macht.

Seit 2005 kann elektronisch gewählt werden. 47 Prozent der estnischen Wähler haben bei der Europawahl elektronisch gewählt. Die Wahlbeteiligung ist möglicherweise auch aufgrund dieser Neuerung um bis zu ein Drittel angestiegen. Die elektronische Wahl ist bei den Esten allerdings anders als alle anderen ID Card basierten digitalen Neuerungen politisch umstritten.

Von Beginn an wurde die spätere Aufnahme von privaten Dienstleistungen, ermöglicht durch den Chip auf der digitalen ID Karte, mitgedacht. Banken und Versicherungen und weitere Unternehmen funktionieren ebenso über die Mobil oder die Smart ID, wenn der Bürger dies wünscht. Auch die Unternehmen, Banken und Versicherungen, erhalten nur Zugang zu den für sie relevanten Daten.

Der private Sektor trug finanziell zur Einführung der digitalen ID Karte bei und gibt einen Teil der Kosteneinsparungen als Anreiz an die Kunden weiter. Bargeld wird zunehmend unüblich.

Auch wenn Estland in der Digitalisierung seiner Verwaltung weit vorne liegt, ist der Wandel noch lange nicht abgeschlossen. Die Stadt Tallinn denkt bereits über die E-Mail hinaus. Studien zum digitalen Kommunikationsverhalten haben ergeben, dass die Generation Z (Geburtenjahrgänge 1998-2020) mehr Wert auf persönliche Begegnung als die beiden vorherigen Generationen legt und kaum noch die klassische E-Mail nutzt.

In Deutschland wäre ein estnischer Weg der Digitalisierung aufgrund des Föderalismus schwierig. Estland hat Skalierungseffekte, die in Deutschland nicht gehoben werden können. Der Moment der staatlichen Unabhängigkeit Estlands fiel zudem zeitlich mit den neuen technologischen Möglichkeiten zusammen. Außerdem gibt es aufgrund des „Volkszählungsurteils“ des Bundesverfassungsgerichts zum Recht auf informationelle Selbstbestimmung von 1983 keine der estnischen ID Karte vergleichbare elektronische ID.